Quando as escolas fecharam, em março de 2020, os Estados brasileiros tiveram que enfrentar a crise educacional por conta própria. Sem orientações do Ministério da Educação (MEC), sem fornecer padrões mínimos de qualidade para o ensino remoto (ou a obrigatoriedade de destinar um porcentual fixo da receita à educação), cada Estado adotou suas próprias medidas. Alguns elaboraram planos de ensino remoto com múltiplos canais de transmissão, distribuição de dispositivos e subsídios para o acesso à internet. Os menos preparados demoraram mais de 100 dias para oferecer alguma alternativa aos estudantes.
É o que demonstra o estudo de pesquisadores da USP publicado como artigo no periódico Comparative Education Review. Eles analisaram, com base nos Diários Oficiais dos Estados, as políticas de educação remota implementadas pelos 27 entes subnacionais entre março de 2020 e dezembro de 2021. E constataram que a gestão de não intervenção do governo federal não apenas falhou em coordenar uma resposta nacional à crise, mas também contribuiu para reduzir os recursos destinados à educação e a aprofundar desigualdades que já existiam antes da pandemia.
De acordo com a Constituição Brasileira, Estados e municípios devem destinar pelo menos 25% de suas receitas tributárias à educação, e o governo federal, 18%. Durante a pandemia de covid-19, o governo federal eliminou as exigências de gastos mínimos, não implementou um programa nacional nem deu diretrizes sobre o ensino remoto. Com isso, os Estados poderiam reduzir as despesas com educação, além de manter ou ampliar as dotações, já que o governo federal complementou os orçamentos estaduais para compensar as perdas de receita tributária.
“A decisão do governo federal de aumentar o espaço fiscal e não condicionar o gasto em educação se traduziu nos Estados gastarem menos em educação no ano de 2020. Essas coisas estão correlacionadas, como encontramos no estudo, o que ajuda a entender o corte na alocação de recursos para a educação e por que isso está associado à qualidade do ensino remoto”, explica Lorena Barberia, professora da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP e uma das autoras do estudo.
A equipe desenvolveu o Índice de Programas de Educação Remota (REP Index, na sigla em inglês), uma métrica inédita que mede a qualidade e abrangência das políticas de ensino a distância adotadas pelos Estados. O índice combina quatro dimensões: os meios de transmissão utilizados (internet, televisão e rádio); os recursos disponibilizados para acesso ao conteúdo (apostilas, dispositivos e subsídios de internet); os mecanismos de supervisão dos alunos por professores ou Secretarias; e a cobertura por nível de ensino (educação infantil, fundamental e médio).
“O índice serve para entender quanto caíram os recursos alocados com a educação e se a queda está associada com a qualidade do ensino remoto”, diz Lorena Barberia.
A coleta de dados envolveu o monitoramento diário de Diários Oficiais, decretos estaduais e comunicações das Secretarias de Educação ao longo de quase dois anos. O objetivo era ver se a alocação de recursos tinha relação com a qualidade de ensino. “O estudo procura discutir a necessidade de introduzir indicadores para acompanhar, dado que os Estados possuem mais autonomia, se há perda na qualidade da entrega desse serviço”, prossegue a pesquisadora, que é docente do Departamento de Ciência Política da FFLCH.
Cortes
O argumento dos governos estaduais era de que a queda nos gastos com educação resultava da queda na arrecadação. Para testar essa hipótese, a principal análise foi verificar se os cortes afetaram a qualidade do ensino remoto, usando quatro modelos (dois para 2020, dois para 2021) que medem os cortes de duas formas: cortes brutos e cortes líquidos (descontando a perda de arrecadação dos Estados). “Os resultados mostram que a queda de arrecadação não explica os cortes: mesmo descontando esse efeito, alguns Estados cortaram até 40% dos gastos com educação”, avalia Luiz Cantarelli, pesquisador de doutorado na FFLCH e coautor do artigo.
O governo federal havia transferido recursos significativos aos Estados por meio da Lei Complementar 173/2020, além de manter os repasses dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios em níveis pré-pandemia, sem condicionamentos para educação. Na prática, os Estados não sofreram grandes perdas de arrecadação em 2020. Os cortes em educação, portanto, refletiam prioridades políticas, como investimento em saúde ou austeridade orçamentária, e não necessidade fiscal, conforme os autores.
“Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, e também na Constituição, há um regramento dizendo quem financia o quê e quanto se usa para financiar. Existem regras sobre os recursos — o dinheiro, as receitas — e também sobre as despesas”, explica Ursula Peres.
Os cortes orçamentários afetaram a educação nacional. Em 2020, a média dos Estados no índice foi de 2,28 (escala de 0 a 10); apenas Distrito Federal e Minas Gerais superaram 5, enquanto Bahia, Goiás, Tocantins e Rio Grande do Norte ficaram abaixo de 1. Em 2021, a média subiu para 5,31, mas as desigualdades entre os Estados persistiram. A análise confirma que cortes mais expressivos em 2020 geraram planos de pior qualidade em 2021 e que, devido à falta de coordenação federal, Estados com maior renda per capita, melhor infraestrutura de internet e melhor Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) pré-pandemia implementaram programas mais abrangentes.
O que o MEC poderia ter feito
Conforme o estudo, houve pelo menos três níveis de descoordenação do governo federal: vertical, com a ausência de orientações técnicas do MEC às Secretarias estaduais; horizontal, com a falta de integração entre MEC e Ministério da Saúde para priorizar a reabertura escolar segura; e fiscal, com a flexibilização dos pisos constitucionais de gasto em educação sem contrapartidas que garantissem a continuidade dos programas. “Se tivesse sido desenvolvido um programa de aulas assíncronas, disponíveis on-line para todos os níveis de ensino, seria uma atividade que o MEC poderia ter feito com grande facilidade”, sugere Pedro Schmalz, também doutorando na FFLCH e coautor do estudo. “E ofereceria um padrão mínimo para que as escolas mais pobres, com menos estrutura, pudessem atender os alunos no caso de não terem capacidade de oferecer aulas síncronas. Para mim, essa seria uma das primeiras medidas”, acrescenta.
“Outra coisa: [o governo federal] poderia ter negociado com as operadoras de celular para que o acesso dos alunos à internet fosse gratuito no Brasil inteiro. Com certeza, teria conseguido condições melhores do que os Estados que negociaram de forma independente”, continua.
“Alguns Estados que demoraram mais de 100 dias para oferecer qualquer tipo de ensino remoto, isso denota uma falta de coordenação e comunicação do governo federal a respeito da gravidade da pandemia”, afirma. Para Ursula Peres, o episódio reforça a necessidade do Sistema Nacional de Educação, aprovado apenas em 2024, cinco anos após o início da crise. Além da contribuição ao debate sobre federalismo e políticas de emergência, os pesquisadores destacam o valor do REP Index como ferramenta para pesquisas futuras que busquem medir os efeitos de longo prazo da pandemia e do ensino remoto sobre o aprendizado.
“Conseguimos mostrar uma heterogeneidade enorme de iniciativas. Deixar essa régua é fundamental, porque sem linha de base, modelos avaliativos não conseguem evoluir e mostrar caminhos de mudança de políticas públicas”, afirma Lorena Barberia.
O artigo Federative Coordination and Inequality of Provision: Brazil’s Education Policy Response to the COVID-19 Pandemic, de autoria de Lorena G. Barberia, Luiz G. Roth Cantarelli, Pedro Schmalz e Ursula Dias Peres, foi publicado este ano no Comparative Education Review.
Mais informações: e-mail lorena.barberia@gmail.com, com Lorena Barberia
Texto de Jean Silva, estagiário sob orientação de Luiza Caires, publicado no Jornal da USP: Ausência de coordenação federal ampliou desigualdade na educação durante a pandemia – Jornal da USP
